村级“三资”这么审

村级组织作为自治组织，在过去一段时期内，对其监督力度较为薄弱。随着全面依法治国、全面从严治党、全面建成小康社会、全面深化改革逐步走向深入，乡村振兴升华为国家战略。近年来，各项政策、资金对村级组织的支持力度尤为突出。这时，对保障政策落实、资金绩效和村民的利益就有了新的要求。所以，对村级组织的监督就显得及其重要。

2017年以来，对村级组织的巡察已成为区级党委的一项例行工作。在一些地区，“巡审结合”探索出了“审计先行，巡察跟进”的工作模式，使得巡察工作得以靶向发力，提高了监督效率。

村级经济运行及“三资”管理情况，是“审计先行”的主要工作对象。这项工作开展两年多以来，在实践中发现了一些共性、普遍性的问题，也积累了一些经验和想法，简单记录以供剖析、探讨和交流。

一、了解村级经济运行及“三资”管理的基本情况

首先是要了解某个乡镇整体的村级资产、负债、净资产规模，审计期间的收入、支出和结余情况。如果条件允许的话，对上述情况进行一个横向的“大数据”分析，每个村的资产规模、收支结构就一目了然了，这样一方面可以对某个乡镇村级组织的经济总量有直观的了解，对于确定审计重点也很有帮助。

其次是要获得审计期间每个村的经营性资产管理台账、收据存根、银行存款对账单等与经济活动有关的基础性资料。将这些资料与财务账进行核对。按理说这些工作已经不是现代审计需要刻意关注的内容了，其实不然，村级组织的财务管理水平远没有跟上时代的发展。审计查出的一些问题表明，许多都是低级错误。

掌握了这些信息，接下来还是审计最核心的工作，就是发现问题。

二、重点反映的问题方向

（一）政策、法规执行层面的问题方向

1.“村账镇管”政策的执行情况

“村账镇管”顾名思义，就是村级组织的财务核算工作由乡镇政府（街道办事处）财政部门直接负责的一种管理模式。算是一种制度上的顶层设计，是政府公共治理职能的延伸，政策的出发点是好的，但是在实践中可能还存在一些问题。

有的村财务账册表面上由乡镇财政部门集中核算。但是现金、银行账户仍由各村自行管理、使用，各村在资金支付后再将相关资料交由乡镇财政部门登记入账，后者仅承担代理记账职能，不对原始凭证的真实性、支出的合法合规性进行审核。如此一来，“村账镇管”就变成了“村账镇记”。

2.误工补贴发放不规范

误工补贴，是一种对于村民或村干部在因参与村级管理事务，耽误农业生产而给予的一项经济补贴，《村民组织法》中对此有明确的使用范围和要求。

有的村误工补贴无标准，补贴对象不明确，巧立名目滥发误工补贴等等。但凡存在以上情况，一般都未履行《村民组织法》第三十三条“村民委员会成员以及由村民或者村集体承担误工补贴的聘用人员，应当接受村民会议或者村民代表会议对其履行职责情况的民主评议”的相关要求。

3.涉农专项补贴未专款专用

涉农专项资金的范围很广，生态补偿、村居环境、农业生产、土地复耕、农业水利建设等等。有的是“以奖代补”的资金，这类性质的可以不用多关注；有的则是明确用途和使用方向的，就需要进一步关注是否按规定的用途和方向在使用。

比较普遍的一种情况就是有的村将涉农专项资金用于弥补日常经费。弥补日常经费的手段也比较多，有的是直接做收入后，和其他收入一并使用；有的是拿出一部分按用途使用，另一部分再同其他收入一并使用；有的则是先归集在往来款中，到年底一并结转弥补。当然，单纯是弥补日常经费，充其量是个常规问题。如果涉农专项资金被某些村干部私分、挪用，那就是严重的经济问题了，这也是我们需要警惕的。

4.超范围、超标准发放各种奖励、报酬

这种情况和误工补贴有些类似，但是影响比误工补贴更加恶劣。因为误工补贴的对象是村民，奖励、报酬的对象则是村委工作人员。有的村书记“大权在握”，年终考核走走过场，凭个人好恶决定村委工作人员的报酬、奖励。这类问题背后往往还涉及纪律问题，千万不可以掉以轻心。

5.违反“八项规定”或其他廉政规定的情况

有的村因为多年未接受监督检查，所以对“八项规定”和其他廉政规定的要求没有深刻的认识。还会发现买烟、买酒、公款吃喝、公款旅游、铺张浪费、私设“小金库”等问题。

（二）村级资产、资源管理层面的问题方向

村级资产、资源管理大致可以分为两个方面，一是资产、资源收益的管理；二是资产、资源运作的管理。主要可以关注以下几点：

6.资金长期未收回，存在损失风险

长期未收回的资金，有的是资产、资源交易、出租、投资形成的收益，因为某些原因没有及时收到；有的是过去出借给企业、个人的资金，没有及时收回。实践中几乎每个村都或多或少存在这种“呆账”，有的账龄已经超过10年，有的债务人已无法取得联系，资金存在损失风险。

7.征地、拆迁补偿款未及时收取

随着城市化进程的不断推进。政府征用的土地、拆除的房屋，有的原先是属于村集体所有。这部分土地、房屋被征拆后，补偿款应该足额支付给村集体。由于某种原因，集体的征地补偿款，往往被上级政府所拖欠，有的一拖就是10多年，有的象征性的付一些利息，有的则无偿占用。总结一下这种情况就是地方政府的经济发展，牺牲了农村和农民的利益。这个问题反映出来不可能马上就得到解决，但不反映就得不到重视。

8.滞留拆迁补偿收入

这个问题，要解释一下的是在村级组织单独设置拆迁补偿资金专户的前提下才能够反映。先简单说说拆迁补偿资金专户是个什么东西。过去，有些地方政府将征收农民土地、房屋的补偿款先支付到该专户过渡，再由专户支付给农民；征收的集体土地或房屋，也如此操作，只是最终是支付到村级组织的账上。这个专户通常由村级组织管理。应该支付给农民的款项，一般不会滞留在专户里，但是应该支付到村级组织的款项，很有可能滞留。这就造成了一部分收入在村级组织体外循环。有的村干部，就会打这部分资金的主意。

9.重要经济事项未经村民理事会决议

《村民组织法》第二十三、二十四条，对需要村民理事会决议的事项有明确的分类，这里不一一列举。简单说几个实践中的例子。

有的村未经决议购买银行理财、基金、债券、股票或其他金融产品；有的村未经决议，以极低的价格处置资产、减免租金；有的村未经决议，对外提供担保、出借资金、购置大宗资产。

10.资产资源出租管理不到位，租赁价格偏低

有的村资产租赁合同到期后未续签，超原租期部分未收取租金；有的村租赁合同签订为无期限或未明确租赁期限；有的村资产租赁价格低，租期长、且无增长机制；有的村租赁收入未开具发票等等。

（三）村级资金管理层面的问题方向

11.违规进行票据贴现

社会上一些包工头在与其他单位结算工程款时，多以票据结算，票据变现时间长，因此急于将票据变现。有的村资金多，个别村干部与一些包工头关系密切，为这些人提供票据变现的便利。看似票据到期后依然能收回资金，没什么损失，实则被人占用了集体资金，更有甚者背地里收了包工头的好处费。

12.现金管理粗放，超范围、大额度使用现金屡禁不绝

这类问题也是普遍性问题，大额现金主要用于发放干部工资报酬、各类补助、环境卫生支出、误工费等。有的村现金支出未取得合法票据、也未取得消费明细或直接用白条列支；有的村支出审核把关不严；有的村还存在“少报多支”的情况。

（四）其他管理层面的问题方向

13.村居环境整治缺乏长效机制

村居环境整治是近年来改善农村居住、生活条件的一项工作，有的乡镇片面的把环境整治工作责任推给村，村级组织承担了大量的环境整治任务，无形中加大了村级经济压力。要反映这方面的问题，可以从环境整治支出，占村级支出总额的比例、各年度环境整治支出的增长幅度来进行对比分析，通过列数字，讲关系进行说明。

14.村级经济收入低，经济运行主要靠财政拨款维持

做大做强村级经济，表面上体现的是经济效益，深层次对社会效益也有很大的帮助，这是基于农村治理来考虑的。最显而易见的，一个村，总有一些弱势群体需要关怀，总有一些救急应急事件需要处理。如果村级经济强大，这些矛盾可以得到优先化解，而不会直接抛向社会。之所以要反映这个问题，其目的还是要促进村级收入的增长，形成自我造血能力。对这一问题的判断，可以从每个村的收入结构来分析，简单来说就是看资产、资源等经营性收入以及财政补贴收入占总收入的比重变化情况。

15.工程建设管理方面的问题

村级一般涉及的工程主要会集中在村道建设、危旧房改造、农业水利设施建设等方面。除了常规的工程建设领域的问题外，主要是要关注是否存在某些个人或组织长期垄断建设资源，因为一般这类问题往往和“黑恶势力”有关联，不能因为工程规模小，金额少而被麻痹。

三、对问题原因的思考

（一）对现行法规、制度不重视，缺乏刚性约束

《中华人民共和国村民委员会组织法》和《村集体经济组织会计制度》是规范村级经济运行和“三资”管理最主要的法律依据和制度约束。一些地方出台了“加强农村集体‘三资’管理的意见”等地方性文件和制度。无论是上位法，还是各地自定的制度，有的村干部忽略了对法律、制度的学习，在无知中触及了法律、制度底线；有的村干部嫌按照法律、制度办事麻烦，打法律、制度的擦边球；有的村干部认为法律、制度脱离实际，在具体事务上找变通；有的村干部不愿为了法律、制度得罪人，在一些问题上睁一只眼，闭一只眼。

（二）部分村干部管理能力、管理水平层次不高

村级“三资”管理工作内容杂，面对内外经济形势的复杂性和不确定性，需要村干部懂政策、熟法律、通市场，这对人的素质要求很高。有的村干部知识结构老化，缺乏创新意识，跟不上时代的变化；有的村干部年龄偏大，办事风格、办事效率还停留在计划经济时代；有的村干部虽然是年轻干部，但是缺乏具体业务的锤炼，缺乏经验，作用发挥不明显。

（三）监督渠道少，监督力度薄弱

一些地方过去对村级自治组织的监督频率和深度都比较有限，按照“一级管一级”的模式，监督责任指向乡镇，而乡镇则认为村级组织属于自治组织，除了人事和党建外，其他一般不会太多过问。有的村干部搞个人权威，不愿听、听不进不同意见；有的村财务人员长期由一人担任，与个别乡镇工作人员、村干部形成了默契的关系，容易钻制度的空子。此外，由于拆迁安置等原因，村民的居住模式由集中变得分散，村务公开等村民自下而上的监督方式失去了根基。多方面的原因共同导致在过去一段时期，村级“三资”的监督产生了盲点。

（四）思想认识高度不够，责权不清

乡镇寄望于“村账镇管”解决所有问题，但是“村账镇管”最后沦为了“村账镇记”。一字之差，却是本质区别。乡镇用“记”取代“管”，不对财务收支的真实性、合规性、合理性进行审核，不论原始凭证合法与否，照单全收、照单全付；亦或是怕麻烦，把现金、银行存款收付的权利完全下放给村委，自己做甩手掌柜。缺少了约束，就有了为所欲为的温床。有的村干部，新官不理旧账，认为前任的事情与自己无关，自我减负，明知有风险不主动作为，放任风险、扩大风险，最终形成了损失；有的村干部，思想懒散，不愿意建制度、立规矩，情愿浑水摸鱼；有的村干部，主人翁意识欠缺，认为集体资产反正不是自己的，习惯用牺牲集体利益换取息事宁人，花集体的钱买太平、花集体的钱做好人。

四、对策与建议

（一）加强对政策、法规的学习

以提升村干部政策、法规修养为目标。正确认识法律、法规、制度的底线，确保各项决策，在法律框架下操作。定期对财务岗位开展业务和警示教育，督促其履职尽责，定期交流轮岗，堵塞机制漏洞。

（二）加强村级“三资”管理，明确责任和考核机制

进一步建立健全“三资”台账，摸清家底，积极催收各类债权，防范风险，避免村级资产损失。明确村级“三资”管理的主体责任，结合容错纠错机制，把资产资源保值增值、处理历史遗留问题等情况纳入村干部考核体系，逐步形成积极干事创业的良性局面。

（三）加强监督，严肃纪律约束

针对审计移送的问题，一经查实，严肃追究相关人员的责任。充分发挥乡镇纪检部门、内审部门的力量，合理安排专项检查、审计的覆盖面，确保监督不留死角和盲区。