政府投资项目审计中发现的突出问题及建议

政府投资建设项目是推动经济社会发展的重要力量，为改善民生、促进国民经济全面发展和社会进步发挥着重要作用。随着我国经济社会的快速发展，政府投资规模越来越大，社会效益和经济效益日益明显。然而，在多年的投资审计工作中发现，政府投资项目在决策、组织，管理、实施等方面都存在着诸多问题，一定程度上影响了其社会效益和经济效益的充分发挥。其主要表现有以下几个方面:

一、项目决策不科学，损失浪费严重

项目决策失误是最大的腐败和浪费，某些领导为了自己的政治前途，搞形象工程和政绩工程，盲目追求项目高、大，上，决策前不进行调查研究和充分认证，不讲科学，不讲民主，根据经验决策，用长官意志决策，仓促上马。有的项目刚一建成就成了摆设，有的项目拆了建，建了拆，反反复复；有的项目干脆半途而废，成了永远的烂尾工程，浪费大量人力、物力和国家建设资金；有的领导甚至为了一己私利，官商勾结，将条件不成熟、技术不可靠的项目强行上马，以达到自己不可告人的目的，给社会留下沉重的包袱。

二、前期工作不到位，变更频繁隐患多

前期工作质量的好坏，对项目的顺利实施起着至关重要的作用，有些项目业主或管理部门认为前期工作会增加工程成本，舍不得投入，有的甚至假借赶工期、时间紧等借口，不做前期工作，或走过场敷衍了事。具体表现有：一是地质勘察不准确，地基开挖后发现地勘报告与实际地质情况完全不符,需要进行重新设计，有的甚至需要改变原基础形式或是另外选择建设地点，浪费大量人力物力，且留下工程质量隐患。二是施工设计深度不够，或者脱离实际，甚至边施工边设计；有的项目施工图纸设计粗糙，没有细部尺寸或尺寸互相矛盾；有的没有详图，或仅作粗略性的文字说明；有的与实际地形完全不符，施工过程中设计变更多、变化大，等等，导致实际投资大大超过预算投资。三是可研报告走过场，流于形式，有的项目不经实地调查，没有详实的调查研究和分析数据做支撑，脱离实际，质量不高；有的项目业主、实施单位为了争取项目和资金，或者根据领导的旨意被动进行可研分析，片面夸大项目的经济效益和社会效益，不顾建成后的实际效果，造成损失和浪费。

三、管理机构设置不合理，责任主体不明确

项目管理机构的合理设置，是项目顺利实施的根本保证，项目管理水平的高低，直接关系到工程质量的好坏。有的项目管理机构多重设置，管理混乱，有利时争权夺利，互不相让，出了问题时，相互推诿，互不负责；有的项目管理人员素质参差不齐，缺乏专业技术知识和施工管理经验，施工过程中被施工单位牵着鼻子走，不能对工程进度、工程质量、工程投资进行有效控制，致使项目不能达到预期的效果。

四、招标投标不规范，腐败现象常发生

工程建设领域是腐败犯罪的高发区，而工程建设领域的腐败犯罪往往发生在工程招投标等环节。虽然随着国家《招标投标法》等有关法律法规的贯彻落实以及中央反腐力度的加大，在工程招投标阶段的腐败现象得到了有效遏制，但少数投标人总能绞尽脑汁想方设法绕过招投标这道门槛，通过肢解工程项目，规避招投标，设置特定条件，明招暗定，或指使招标代理机构弄虚作假、暗箱操作等方法，达到承包工程的目的。有的投标单位为了避免相互之间的竞争，或为了在以后的项目中轮流中标，相互恶意串通投标，共同抬高或者压低标价，损害国家利益。有的投标单位为了保证自己中标，由项目经理或其它管理人员同时挂靠若干家投标单位投标，或直接借用多家投标单位的资质，签订假《授权委托书》参与投标，表面上是多家施工单位在参与投标，实际情况是无论哪家投标单位中标，都是自己中标，以获取不当利益。

五、概算控制不严格，超概现象严重

政府性投资项目“超概”现象比较普遍，其原因除了工程项目具有复杂性、不确定性等客观因素外，更多的是由准备不充分、管理不完善、责任意识淡薄等主观因素造成的。有的项目准备工作不充分，地质勘察不准确，设计不完善，造成概算编制不准确；有的项目业主缺乏专业化的管理水平和专业化的管理人才，听由施工单位左右，随意进行设计变更，不能有效控制工程造价；有的项目概算编制人员水平不高，业务不熟，错套定额或错算工程量，少算或漏算项目等；更有甚者，人为控制概算，故意压低或抬高工程造价，以便向上级争取项目和资金。

六、资质挂靠现象严重，工程质量难以保证

在审计过程中发现很多工程项目的中标单位，在投标文件中拟定的项目负责人和技术负责人在施工过程中根本不出场，项目组织、管理、实施均另有其人。经过调查发现，他们是通过借用他人资质证书并缴纳一定数额的管理费以他人名义承揽工程，即通过所谓的资质挂靠承揽工程。资质挂靠危害很大，挂靠人施工经验和管理能力难以满足施工要求，施工装备技术落后，施工条件简陋，难以有效控制工程质量、进度和安全。同时，挂靠人只向挂靠单位缴纳少量的管理费，导致大量利润落入个人腰包，造成国有资产流失。

七、建设资金不到位，违规集资危害大

部分项目业主不严格执行国家建设项目资本金制度，在资金严重短缺、前期工作准备不足的情况下，仓促上马，导致项目建设过程中面临资金困难，不得不依靠向银行贷款甚至高息向社会集资来支撑项目建设，给项目建设造成不利影响，给社会稳定留下隐患。同时也给项目的后续运行和维护带来沉重的负担，不能有效发挥项目应有的功能，不能最大限度发挥国家建设资金效益。

八、竣工结算质量低，高估冒算水份大

利益最大化是各施工单位追求的目标，但有些施工单位不是从精心组织、科学管理、提高效率入手来获取利益，而是采取弄虚作假、隐瞒欺骗等手段来获取不当利益。比较典型的表现有：一是现场签证和隐蔽工程记录不真实，内容不全面，事由不清晰，采取弄虚作假的手段骗取建设资金；二是进行恶意变更，将本来不需要变更利润不高的项目变更为利润相对较多的项目，以获取更大利润，浪费建设资金；三是无中生有，虚增项目或工序，施工单位利用建设工程内部结构隐蔽性强的特点，将实际没有发生的项目或工序，在结算书中无中生有地列出，虚增造价；四是高套定额，提高取费标准，有时在套用定额子目时，不按实际施工工艺和标准套用定额，而是选择费用标准高的定额子目，或者将分项工程定额子目中已综合考虑的工序内容，又拆开分解重复套用，甚至故意串套定额，抬高造价，有时不按工程实际类别取费，而是违反有关文件规定，提高取费标准多计工程造价；五是建筑材料以次充好，随着科学技术的发展，建筑材料的发展也日新月异，材料品种规格、质量等级、生产场地、供货渠道不同，价格不同，甚至相差悬殊，特别是新型、进口材料更难准确定价，这给施工单位有了可乘之机，常常以劣质廉价的材料冒充优质高价的材料，以次充好，损害国家利益。

上述是在政府投资项目审计中发现的比较突出的问题，在实际工作中还有很多类似问题，如：挤占挪用建设资金、不及时足额缴纳税费、管理费用超标等等，这些问题对贯彻落实国家基本建设方针政策，规范建设市场次序，严肃国家财经纪律，促进廉政建设具有很大的消极作用。因此，加强政府投资项目管理，进一步规范政府投资行为已刻不容缓。我认为采取以下措施可有效遏制政府投资领域诸多问题的漫延。

一是完善政府投资项目决策机制。没有调查就没有发言权，政府投资项目决策，必须建立在深入调查研究，客观科学论证的基础上。一方面要建立科学决策机制，实行集体研究决策，提高项目决策透明度，实行项目决策公示制度，确保政府投资项目决策的科学化、民主化和法制化，绝不能凭长官意志决策，看领导兴趣决策，搞政绩工程和形象工程。另一方面要健全监督检查和责任追究机制，各职能部门要按照职责分工，对项目决策、组织管理、工程实施、资金使用和质量保证进行严格监督，严肃查处违法违纪行为，确保政府投资项目安全、廉洁、高效。

二是加强项目前期工作、严格基本建设程序。做好项目前期工作，对项目顺利实施，提高投资效益能起到事半功倍的效果。政府各职能部门要各司其职，严格按照国家基本建设程序办事，对那些前期工作不到位、资金来源不明确、准备不充分、条件不成熟的项目，坚决不予开工。对个别领导为了搞政绩工程和形象工程，不顾后果，强行上马的项目，要坚持原则，坚决予以制止。加强对可研评估、勘察设计、工程咨询等前期服务机构的监督管理，建立健全工程服务机构监督法规体系，提升工程服务机构的职业道德，增强工程服务机构从业人员的综合素质，最大限度防止地质勘察不准确、设计质量低劣、可研报告流于形式等现象的发生。

三是理顺投资管理体制，明确责任主体。改变政府投资项目机构设置不合理的现状，建立健全项目法人责任制，明确项目责任主体，转变政府投资项目临时组建工程管理机构、多重设置管理机构管理项目的做法，逐步实行委托专业的工程项目管理公司负责项目的实施，完善并稳步推进政府投资项目代建制、总承包制以及特许经营等模式，实行建设、管理、使用分离，按照市场经济机制进行运作。政府职能重点放在项目决策、资金筹集管理和监督检查等方面。

四是加大投资领域政策法规宣传力度，广泛开展警示教育活动。政府及相关职能部门一方面要加大投资领域政策法规的宣传力度，积极开展全方位、多层次、广覆盖、形式多样的宣传活动，要让政府投资项目参与者知法、懂法，让他们学会依法办事，主动依法办事。另一方面要充分利用广播、电视、信息、微信等现代传媒手段，广泛开展投资领域违法犯罪警示教育活动，通过观看警示教育片、法律讲座、现身说法等方式，告诉他们出借资质、层层转包、非法挂靠等违法乱纪行为对社会、对自己造成的危害和后果，让他们不想违法，害怕违法。

五是充分发挥社会中介组织行业协会管理职能，规范社会中介组织执业行为。社会中介组织行业协会要加大对本行业从业人员的业务水平培训力度和职业道德教育，使有关从业人员特别是工程预结算编审人员和监理人员具有较高的业务水平和良好的职业道德。要经常开展技术水平、执业质量、从业技巧、职业道德、不良记录等方面的讲评，表彰一批，通报一批，在工程造价领域营造赶、比、学的氛围，以节约资金为荣，以高估冒算为耻，不断提高工程预结算编审工作质量，节约国家建设资金，减少工程投资支出。同时还要加大对社会中介组织及其从业人员的监督力度，坚决打击社会中介组织及其从业人员和项目实施单位、业主及其现场管理人员相互串通、弄虚作假、高估冒算等损害国家利益的行为。

六是严格规范招投标程序，认真履行招投标制度。政府投资项目实行招标投标制，可以吸引更多实力雄厚、技术水平高、社会信誉好的施工企业参与投标，既可保证工程质量，又可保证工程进度，也可降低工程成本、有效控制工程造价，有利于社会的公平正义，有利于建筑市场健康有序发展。政府相关职能部门要对招标投标全过程严加监管，从招标公告发布、招标文件制定、评标办法选取到投标资格审查、专家评委抽取等进行全方位监督，提高招标过程的透明度，减少暗箱操作。坚决打击违法违规采取各种形式规避招投标、相互围标串标、量身定制招标条件、明招暗定等行为。

七是严格工程变更审批程序，防止随意设计变更。在工程建设领域，各职能部门对工程变更环节的重视程度相对不足，缺乏有力监管，往往游离于制度轨道之外，由此留下了漏洞，为一些掌权者滥用职权假公济私、进行权钱交易提供了可能。因此，必须加强对政府投资项目工程变更的监督，严格控制政府投资项目随意设计变更。一要制定相关规章制度，为监管工程变更提供法律依据，加大监管力度；二要坚持联合审批，在听取业主、设计、施工、监理等单位的意见后集体会商决策，确定是否变更，研究最佳变更方案，做到公开透明；三要深入工地，现场察看，认真核对设计文件、招投标文件、工程现场情况，分析变更原因，确认变更的必要性、合理性、真实性。

八是建立健全政府投资法规体系，加大责任追究力度。一方面，要加强政府投资法规体系建设，随着我国法制社会的建设，虽然政府投资领域制定了很多法律法规，但还不够完善和系统化，还不适应政府投资快速发展的要求，不符合国家投资体制改革的精神，因此，必须全面系统的进一步推进政府投资法律体系建设，特别是要针对政府投资领域容易出现违法违纪问题的环节，尽快制定防止贪污贿赂和营私舞弊等违法乱纪行为的法律法规，做到有法可依。另一方面，要加大执法力度，严格责任追究，当前，政府投资违法违规行为得不到有效遏止的主要原因是执法不严、惩处不力，因此，必须加大对违法乱纪人员的惩罚力度，发现一起，惩处一起，不含糊，不手软，让违法乱纪者的违法成本远大于收益，不论涉及到谁，不论职务多高，该曝光的曝光，该制裁的制裁，该给予党纪政纪处分的绝不放过，构成犯罪的，一律移交司法机关处理，让违法乱纪者得到应有的惩罚，决不姑息。