中央部门预算执行审计结果反映问题特征分析

中央部门预算执行审计是国家财政审计工作体系的重要组成部分，是审计署依法对中央各部门预算执行的真实、合法和效益情况进行的审计，有利于促使中央部门带头依法行政，规范部门预算管理，促进财政体制改革和提高预算资金使用效益。

2004年，审计署首次将国家林业局等9个中央部门2003年度预算执行审计结果向社会进行了公告，受到社会的广泛关注。审计结果公告促进了信息公开，增强了中央部门的依法行政意识。

本文梳理了2015至2018年审计署发布的关于中央预算单位2014至2017年度预算执行等情况的4份审计结果公告（以下简称审计结果公告），期望通过对这四年的审计结果公告进行统计分析，在一定程度上反映出近年我国中央部门预算执行等情况审计中发现问题的特征及其变化。并提出了进一步提高派出审计局运用大数据审计能力；突出重点领域，开展专项审计；做好“两统筹”，上下联动推进对中央部门京外所属单位审计监督全覆盖；加大跟踪整改监督检查力度等建议。

审计结果公告反映问题总体情况分析

（一）审计结果公告覆盖中央预算单位情况

4份审计结果公告共覆盖118个中央预算单位1 ，其中2014至2017年度分别公告单位46个、42个、73个和57个。如果考虑到4年内被多次审计的单位，审计结果公告共涵盖中央预算单位218个单位次。

1本文涉及的部分中央预算单位因国务院机构改革等原因有所变化，审计结果公告中将该单位作为1个单位公告年度预算执行等情况审计结果的，本文即按照1个中央预算单位统计。

（二）审计结果公告反映问题总体情况

4份审计结果公告共反映了中央预算单位存在的2310个问题（其中：本级825个占36%、所属单位1485个占64%），涉及金额843.55亿元（其中：本级366.45亿元占43%、所属单位477.10亿元占57%）。总体来讲，中央预算单位本级管理日益规范，一些较为严重的违纪违法行为，在本级已经很少发生，约五分之三的问题集中在所属单位。

需要说明的是，审计结果公告中所反映问题的主体描述时分“本级”“本级及所属单位”和“所属单位”等3类，其中，2014至2017年度问题主体描述为“本级及所属单位”的问题分别为23个、22个、14个和19个，涉及金额分别为1.59亿元、4.59亿元、2.95亿元和4.96亿元，本文统计分析反映问题涉及金额和数量时，将该类问题归列入主体描述为“所属单位”的问题中进行统计。另外，为便于对各中央预算单位预算执行资金使用情况进行比较，本文剔除了审计结果公告反映的中央部门参与分配专项转移支付资金类问题，如“2015年，少数民族发展资金由专项转移支付改为一般性转移支付后，清理整合不到位，实际使用中仍限定了资金用途和额度，涉及金额7.28亿元”“2010至2014年，环境保护部未按规定办法分配中央重金属污染防治专项资金64.9亿元”。

审计结果公告反映中央预算单位问题特征分析

（一）审计结果公告反映问题分布情况

综合反映问题涉及金额和数量来看，中央预算单位部门预算执行存在的问题主要集中在项目支出、预算编制、决算编报、政府采购、国有资产管理等方面。（如图1）

2本文仅将审计结果公告中明确描述公用经费等方面存在的问题归列为基本支出方面存在的问题。

（二）审计结果公告反映问题逐年变化情况

从审计结果公告反映问题涉及金额来看，2014至2017年度，中央预算单位在项目支出方面的问题呈快速增加趋势；在决算编报方面的问题呈缓慢增加态势；预算编制方面，2017年度发现问题涉及金额突增，这可能与该年度反映了“2017 年海关总署虚设二级预算单位‘海关总署本级’用于编制年初未细化到具体单位和项目的预算收入558512.41万元”这一问题有关。

同时，国有资产管理、政府采购、财务管理等方面的问题涉及金额自2015年度开始，呈明显下降态势。（如图2）

从审计结果公告反映问题数量来看，2014至2017年度，中央预算单位在预算编制、国有资产管理和其他方面存在的问题从2015年度开始呈缓慢增加态势。在政府采购、结转结余资金管理、财务管理等方面存在的问题数量基本保持平稳。项目支出方面的问题数量自2015年度较上年度大幅下降后，也一直保持平稳态势。（如图3）

（三）分析审计结果公告反映的中央预算单位在十个方面各小类存在问题，据2014至2017年度累计涉及金额和数量等情况，比重较高的小类值得在审计中予以重点关注

1．预算编制方面。反映预算编制未细化问题累计涉及金额比重最大，占该方面问题总额53%；预算编制不完整次之，占22%。反映预算编制不完整问题累计数量最多，占该方面问题总量31%；虚假编制预算多申领财政资金问题数量次之，占22%；项目支出预算编制不合规和预算编制未细化问题的数量都占比10%左右。（如图4）

2．基本支出方面。该方面问题分擅自扩大基本支出开支范围、虚列基本支出、其他等3类统计，反映问题共计32个、涉及金额19788.20万元，其中：擅自扩大基本支出开支范围问题24个、涉及金额15524.78万元，占该方面问题总量四分之三的绝对比重。

3．项目支出方面。反映问题主要集中在未及时进行基建项目竣工决算上，该类问题普遍涉及金额大，4年累计涉及总金额占项目支出方面问题总额的72%，问题数量也占总量16%，排第二位。（如图5）

从反映问题数量来看，擅自扩大项目支出开支范围问题累计数量最多，占项目支出方面问题总数量28%。这可能是预算项目缺乏科学合理的立项和分类标准、基本支出和项目支出界限模糊、项目定额标准体系建设总体进展缓慢、项目库建设不够完善等因素综合作用的结果。（如图6）

另外，反映问题涉及金额位列第二的项目资金未充分发挥效益问题占比12%，该类问题数量上占比10%，这也充分反映出审计署对部门预算资金使用绩效的重点关注。

4．非税收入收缴方面。反映问题主要集中在收取国家规定项目外的资金，以及行政事业性收费、罚没收入未实行收支两条线管理这2个小类上，二者问题涉及金额和数量占该方面问题总量比重都很高。其中，行政事业性收费、罚没收入未实行收支两条线管理问题涉及金额最多（占比41%），问题数量排名第二（占比11%）；审计署重点关注了一些部门和单位依托管理职能或利用行业影响力违规收费问题，收取国家规定项目外的资金问题数量最多（占比62%），涉及金额排第二位（占比30%）。（如图7）

5．国有资产管理方面。反映违规使用国有资产问题最为突出，涉及金额、数量分别占该方面问题总量的78%、48%，该类问题主要包括将国有资产违规出租、出借，进行投资，违规提供对外担保，用占有、使用的国有资产举办经济实体等情况。国有资产处置和出租出借收入管理不合规问题虽然涉及金额不多，仅占总量的5%，但其问题数量占比18%。软件、信息系统等资产管理问题数量也占总量的12%。（如图8）

6．政府采购方面。从问题涉及金额来看，政府采购招标管理不规范问题涉及金额最为突出，占该方面问题总额的61%，未实行政府采购次之，占31%。从问题数量来看，这两类问题仍占前列，未实行政府采购问题排名首位，占50%，政府采购招标管理不规范问题次之，占35%。（如图9）

7．决算编报方面。资产账实不符问题最为严重，该类问题普遍金额较大，在涉及金额和数量上分别占比50%和38%。其次，决算编报内容不真实问题占问题总量约三分之一。（如图10）

8．结转结余资金管理方面。本文共统计了2个小类。其中，结余资金未及时清理问题累计反映82次，涉及金额367868.36万元；未经批准动用结余资金问题累计反映2次，涉及金额396.87万元。大量预算资金不能形成实际支出、长期沉淀，直接影响了财政资金使用绩效，是近年审计关注的重点之一。财政拨款结转结余资金，有的是历史性、政策性等原因导致的；有的是预算编制不实、审核不严形成的；有的是财政部门下达预算、拨款不及时形成的；也有的是中央部门加强财务管理、厉行节约的结果。

9．财务管理方面。反映违规从零余额账户划拨资金问题较为突出，涉及金额和数量分别占该方面总量的25%和12%；而私存私放财政资金或者其他公款资产问题和财务核算不规范问题，涉及金额虽然都仅占总金额7%左右，但反映次数所占比重较高，均占30%左右；账户管理不规范问题也在该方面问题数量和金额方面占一定比重。财务管理方面存在问题，在一定程度上反映出中央预算单位财务管理水平和财务人员素质能力仍有提升空间。（如图11）

10．其他方面。本文在其他方面问题中，围绕中央八项规定精神和近年来的热点重点监督领域，重点梳理了以下3个小类2014至2017年审计结果公告反映的情况。

（1）违规发放津贴补贴和福利等问题。共计81个，涉及金额49099.72万元。2014至2017年度在涉及金额和数量上总体上均呈下降趋势，但2017年度涉及金额较上一年度上升82%。（如图12）

（2）“三公”经费和会议费、培训费问题。共计383个，涉及金额37773.48万元。2015年度涉及金额和数量较上年度大幅降低之后，保持着平稳态势，到2017年度，问题涉及金额较2016年度上升1.75倍，有抬头趋势。（如图13）

（3）领导干部兼职取酬问题。该类问题4年共计36个、涉及金额1730.40万元。2014至2017年度，涉及金额呈稳步下降。问题数量总体不多，但是，2017年度该类问题在数量上突增，改变了前3年度逐年下降的趋势。（如图14）

另外，审计结果公告反映的其他方面问题，有114个问题涉及金额13 6726.43万元，本文未做统计分析3 ，分别占其他方面问题总数量、涉及总金额的19%、61%。

3未做统计分析的其他方面涉及金额136726.43万元的问题中，主要包括“2005 至 2015 年，人民银行清算总中心、征信中心在上海、天津等地支出 4.74 亿元购置周转住房。至 2017 年底，部分住房闲置已超过 2 年”“2003至2008年，水利部所属长江委下属汉江水利水电（集团）有限责任公司投资决策失误，造成国有资产损失3.35亿元”等问题。

深化中央部门预算执行审计工作的几点建议

（一）进一步提高派出审计局运用大数据审计的能力

审计署派出审计局应对派驻的中央部门逐一开展调研，摸清部门本级及所属单位资金规模、重点工作和历年审计反映问题及整改情况，加强对数据的综合比对、分析归类和关联分析力度。加强派出审计局大数据审计能力建设，推进审计人员知识结构的转型。

（二）突出重点领域，开展专项审计

加大组织开展对中央部门专项审计的力度。专项审计应突出重点，可以组织全部派出审计局对中央部门的机构改革资产划转及处置等事项同时开展；也可以由某派出审计局根据所派驻中央部门具体情况，有针对性地分专题对某项目资金使用绩效等情况单独开展。

（三）做好“两统筹”，上下联动推进对中央部门京外所属单位审计监督全覆盖

将对中央部门京外所属单位的监督，融入特派办的政策跟踪审计等项目中，实现 “一审多项”“一审多果”的动态监督。对京外所属单位在京内和京外发现的问题疑点和线索，派出审计局与特派办应及时沟通。通过加强上下联动，推进审计全覆盖，形成驻部委派出审计局与驻地方特派办对中央部门京外所属单位合力监督的格局。

（四）加大跟踪整改监督检查力度

派出审计局应充分发挥派驻优势，加强对中央部门审计发现问题整改情况的日常跟踪检查；督促部门明确责任主体，建立整改台账；同时，积极加强与派驻部门的沟通，对于整改中存在的机制体制方面问题，加强调查研究，以形成推动问题解决的建设性意见为目标推进整改。（文章来源：《审计观察》杂志2019年第3期）