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引言
附加税费（城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加），作为特定历史时代的产物，随着国地税体制和财政分配体制的多次改革和时代的发展，已具备取消的条件。建议在下一次减税降费时进行，可通过分配比例调整、转移支付等方式保持中央和地方财政的平衡。印花税在税收占比小，但纳税人遵从成本高，亦不适应信息技术与商业创新的时代，建议取消，对于证券市场可通过交易手续费等方式进行调节。
一、附加税费和印花税的历史和作用
（一）城市维护建设税的历史
根据《城市维护建设税暂行条例》（国发〔1985〕19号），“为了加强城市的维护建设，扩大和稳定城市维护建设资金的来源”，于1985年1月1日起开征城市维护建设税，“以纳税人实际缴纳的产品税、增值税、营业税税额为计税依据”，税率分1%、5%、7%三档。
在此之前城市维护建设资金主要有以下来源：
1. 城市维护和建设资金
一九七九年至一九八四年期间，国家陆续核批的有关城市按工商利润计提5％（或实行定额补助）的城市维护和建设资金。
2.国拨城市维护费
国家支出预算安排的城市维护费。
3.“工商税”附加
一九七三年起采取收入退库办法提留的地方“工商税”附加。
4.公用事业附加
1964年起正式征收。
5. 工商所得税附加
1958年起按1%征收。
以上来源，在征收城市维护建设税后，1~3项同时取消，工商所得税附加因工商所得税取消而于1986年完全取消，公用事业附加于2017年4月1日起完全取消。
（二）教育费附加的历史
根据1986年4月28日国务院发布的《征收教育费附加的暂行规定》，“加快发展地方教育事业，扩大地方教育经费的资金来源”，于1986年7月1日起征收教育费附加，“以各单位和个人实际缴纳的增值税、营业税、消费税的税额为计征依据，教育费附加率为3%”。
（三）地方教育附加的历史
在2010年之前，各地有的开征，有的没征，开征的时间不等，征收标准也不同。在《关于统一地方教育附加政策有关问题的通知》（财综〔2010〕98号）下发后，为“进一步规范和拓宽财政性教育经费筹资渠道，支持地方教育事业发展”，“统一开征地方教育附加”，“地方教育附加征收标准统一为单位和个人（包括外商投资企业、外国企业及外籍个人）实际缴纳的增值税、营业税和消费税税额的2%”。
（四）印花税的历史
1958年，政务院颁布《印花税暂行条例》，开征印花税，但1958年将印花税并入工商统一税。直到1988年，国务院发布《印花税暂行条例》（国务院令〔1988〕11号），印花税才从1988年10月1日起再次征收。
（五）附加税费和印花税和作用
根据财政部网站数据，2018年税收总额156401亿元，其中：国内增值税61529亿元，国内消费税10632亿元，城市维护建设税4840亿元，印花税2199亿元（其中证券交易印花税977亿元）。
财政部未公布教育费附加和地方教育附加的数据，但可按国内增值税和国内消费税之和的5%计算，则为3608亿元。加上城市维护建设税4840亿元，附加税费共8448亿元。再加上印花税1827亿元，附加税费和印花税共11816亿元。
可见，通过征收附加税费，确实为国家带来了大量的收入，保障了城市维护建设和教育事业的发展。
至于印花税，则在给国家带来收入的同时，还赋予了调节证券市场的作用。如2007年5月为让股市降温，将证券交易的印花税从1‰调整到3‰，股市立即大跌，从短期看确实有一定作用（长期则未必，详见下文阐述）。
二、取消附加税费和印花税的理由
（一）附加的作用可以通过调整基础税收实现
如果某项事业需要资金，就要开征一个附加税费，那么显然，还应该开征交通附加、医疗事业附加、科技技术附加、农业发展附加等等。当然，根据现在仅将“条例”改名为“法”从而实现“税收法定”的思路，可以上升为《交通税法》、《医疗事业税法》、《科技技术税法》、《农业发展税法》，但这不能改变实质。
假设中国只有一种增值税率10%，为了发展交通事业，拟征收交通附加，税率为10%，基数为增值税，则交通附加的实际税负为1%，合计税负为11%。那为什么不直接将增值税率调整为11%呢？无非有两个理由：
1.专款专用
财政预算中将交通附加单列为一项收入，交通支出也在交通附加中单列。照此思路，各种支出都应该有专门的税收或附加，无法相互调剂。其实完全可换种思路，虽然增值税收了11%，但是财政将其中1%作为交通支出。不过是一个财政管理问题，何需分为两个税费？
2.避免让纳税人感觉增加加税
不直接增加增值税的税率，避免让纳税人感觉国家加税，增加负担。然而，对纳税人来说，交10%加1%，和直接交11%并无区别，无论何种名称和何种理由。当然，在目前减税降费的形势下，要想加税显然不行，但可换种思路，假设本来要降低1%的增值税，为什么不直接取消1%的交通附加呢？纳税人的税负同样减少1%，但是避免了多税费申报、缴纳管理的成本。
（二）附加税费对市场主体交易有一定不良影响
如果没有附加税费，增值税作为价外税，对市场主体之间的交易一般不会产生不良影响。比如，某建筑劳务公司为总承包商提供建筑劳务，不含税价为100万元，通常选择3%征收率，则含税价103万元，实际收入100万元；如果总承包商要求9%税率的发票，则含税价109万元，建筑劳务公司的收入仍为100万元。假设劳务公司没有进项，人工成本为90万元，则利润总额为10万元。对总承包商来也类似，不管哪种税率（征收率）都不影响利润。
但有了附加税费，将增加增值税12%的附加税费（假设在市区），在3%和9%增值税时，分别缴纳0.36万元和1.08万元的附加税费，利润分别为9.64万元和8.92万元，相差0.72万元。
城市维护建设税按行政级别划分不同的税率，市区7%、县城和镇5%、农村1%，这种差别较大的税率有违市场经济公平竞争的精神，不利于发挥市场主体配置资源的决定性作用。若按此种作法，则个人所得税法应将北上广深的扣除额标准定为远超过其他地区，如提高到10000元。
因此，附加税费对市场主体交易有一定不良影响。不如直接合并在增值税内，更有利市场主体之间的交易。
（三）教育费附加和地方教育附加对教育事业贡献有限
根据财政部网站数据，2018年教育支出32222亿元。而据前文测算，教育费附加和地方教育附加约3608亿元，仅占支出的11.2%。如果真要依赖教育费附加和地方教育附加来完成教育事业，则以32222亿元，除以国内增值税和国内消费税之和72161亿元，征收率（标准）应从现在的5%提高到45%！
（四）征纳成本与收益相比较高
三种附加税费和印花税，有不同地点的区别（市区、县城或镇、其他地区），有不同的税目（产权转移书据、几种合同、权利许可证照等），还有不少规范性文件进行解释，无疑增加了纳税人的遵从成本和税务机关的征收成本。
其中，印花税的征纳成本与收益（财政角度）相比最高。具体表现在以下方面：
1.按本贴花仅5元而成本高且大部分纳税人违法
营业账簿（除资金账簿按金额贴花）和权利、许可证照，按本贴花，每本仅5元。但是，纳税人需要购买并张贴，而当今人力成本高昂，去税务大厅购买再回来张贴的成本远超过5元。大部分纳税人不清楚或忘记在营业执照等证照上贴花，没有按规定“在每枚税票的骑缝处盖戳注销或者画销”（《印花税暂行条例》第六条），违反了税法。
若从税务机关管理角度来看，也同样是征收成本过高。比如稽查人员经过努力，终于查实纳税人有10本散布在几个部门的权利证照没有贴花，也不过50元印花税，但付出的时间成本远不止此。
2.合同贴花难以管理
由于合同及具有合同性质的凭证种类繁多，且多分散在纳税人各个部门，除财务人员以外的大部分人员缺乏印花税知识，管理合同贴花容易挂一漏万，成本相对较高。由于合同在书立时即产生印花税的纳税义务，而现实是有部分合同未有效执行甚至根本就没执行，此时纳税人当然不愿意贴花。
从税务机关角度来看，要查实这些合同更有难度，连究竟签了多少合同都难以掌握。
3.税务机关征收的“变异”和“渎职”
由于印花税金额不大而征管难，所以在实践中，除了在不动产过户等环节“卡位式”征收外，税务机关往往采取核定的方式，即根据采购和销售的金额的一定比例（如80%），核定纳税人的合同印花税。这种核定方式，固然便于征管，但似乎已经远离了印花税的初衷，仅是为了避免追究渎职，可称之为“变异”。
目前绝大部分政府工程和政府采购，合同仅由销售方（一般为企业）贴花，政府单位没有主动去申报合同印花税，税务机关没有也不愿意去各政府单位检查合同印花税缴纳情况，理论上税务机关已经涉嫌渎职。一个税种如果让大部分税务机关和政府单位涉嫌违法，说明这个税种本身很可能存在问题。
（五）印花税不适应信息技术与商业创新时代
印花税的设计是基于“纸”的时代，所以要“贴花”。在信息技术与商业创新时代，原有的一些载体发生了变化，定义也逐渐模糊。主要表现为：
1.按本贴花的“本”有变化
比如电子证照，甚至只是备案公告，是否属于本？在多处使用或采用不同载体算几本？
2.何谓合同或具有合同性质的凭证更有争议
信息时代，可能点一下鼠标或手指在触屏上一点即已完成交易，如果没有名为《合同》或《协议》的文本，点这一下是否属于签订合同？交易的电子清单，甚至只是二维码，是否属于《印花税暂行条例》第二条规定的“具有合同性质的凭证”？
3.在商业创新时代合同性质与当事人更难判断
网约工、众包等平台经济，PPP等各种名义的合作项目，合同性质有争议，谁是合同当事人也有所不明，经常有相关诉讼见诸法院。众多纳税人与税务机关又如何判断？
（六）印花税对证券市场的调节作用有限且可以替代
如前所述，2007年5月为让股市降温，将证券交易的印花税从1‰调整到3‰，股市立即大跌，从短期看确实有一定作用。然而，经过近两个月的震荡调整后重新步入升势，直到当年10月中旬。次年4月，为挽救股市的颓势，将证券交易的印花税从3‰降为1‰，立即高开大涨，然而短暂反弹后，持续下跌。
可见，印花税对证券市场的调节作用有限，国家经济大环境、上市公司业绩、信息披露与监管、社会投资渠道等基本面才是决定因素。
虽然世界上有一些国家有证券交易税（印花税），但美国拥有世界上最发达的证券市场，却没有证券交易税（印花税）。可见，调节证券市场，不一定需要证券市场印花税。
今年国家开通了科创板，拟通过鲶鱼效应激活资本市场，又对一些财务造假的上市公司采取了退市措施，从而带动我国股市走向正规化，让资本为实体经济服务。要搞好股市，需要深层次理解资本，市场经济资本需要利润，各种干预市场调节资源的措施（比如印花税）都会产生交易成本，抑制部分正常交易，产生“无谓损失”，最终对政府、上市公司、投资者都有害无益。
如确需替代证券交易印花税的调节证券市场功能，可通过以下两种方式：
1.调整交易手续费
无论是上交所或深交所，均是国有企业，收取的交易手续费实际仍归国家。交易手续费可在现有基础上，加上原证券交易印花税的比例。
2.调整证券交易的所得税或增值税
目前，对个人免征买卖股票的个人所得税和增值税，对机构也有一定优惠。完全可以通过调整优惠幅度，实现调节证券市场的作用。
（七）取消符合历史规律与减税降费精神
党的十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，作出了“分步实施税收制度改革”的战略部署，明确了我国下一步税制改革的基本原则和主要内容。总结起来就是简税制、宽税基、降税率、严征管。目前而言，我国税制繁多且综合税率较高，不符合税制改革的趋势。附加税费的存在使得我国税制更加复杂，降低了征税的透明度和可操作性，不仅增加纳税成本，且加大税收征管难度和征收成本。为提高我国企业的竞争力，合理减轻税负和简化税制势在必行。一次性取消附加税费及印花税，既能做到简化税制，还切实降低了税负，是真真正正的减税降费。这种有魄力的减税措施，无异于在经济寒冬中为市场主体带来了一股暖流！
从历史的角度看，公用事业附加停止征收了，还有一些地方征收的与附加类似性质的如价格调节基金，也停止征收了。这些附加均完成了自己的历史使命。在现在城市建设资金来源多渠道化、教育投入充足的情况下，再坚持征收附加税费，已无必要。
在当今减税降费的大趋势下，取消附加税费和印花税，可以切实减轻企业负担，降低征纳成本，符合减税降费的精神。至于减降减费带来的差额影响，完全可以通过提高纳税遵从度来解决。
（八）选择合适时机取消不会影响财政收入
根据2019年10月30日国家税务总局新闻发布会数据，2019年前三季度增值税改革新增减税7035亿元。由于增值税改革新增减税，应由2019年4月1日降低税率起计算，即至三季度末只有6个月时间，假设全年均匀分布，增值税改革如持续一个完整年度将带来14070亿元的新增减税。如前所述，2018年附加税费和印花税共11816亿元，少于新增减税。
因此，如国家再启动新一轮的增值税改革，不如取消附加税费和印花税，来得更简便，也不会冲击收入（因为减税降费在预计之中只是表现税种不同）。
并且，从2016年全面营改增至今，不管如何减税降费，国家总的税收仍在增长。原因是纳税人遵从度提高，税收征管力度加大。因此，即使现在取消附加税费和印花税，预计财政收入仍将增长，至少不会因此大幅下降。
（九）取消后可通过机制保持中央和地方财政平衡
由于附加税费和印花税，大部分归地方收入，所以取消后，可能影响地方财政。但是，营业税全部为地方收入，全面营改增后，通过分配比例调整、加大转移支付，仍然保持了中央和地方财政的平衡。附加税费和印花税远小于营业税，因此完全有理由相信，取消附加税费和印花税后，可通过同样或类似机制，保持中央和地方财政平衡。
据本人所了解，目前社会各界对附加税费和印花税的去留有各种意见，大致如下：
1.很赞同取消印花税，但建议保留证券交易印花税
赞同取消最主要的原因是遵从成本高，收益（财政角度）小，纳税人觉得交税不多，但又麻烦又容易少交违法。其他原因一般纳税人或税务干部没有进行研究，只是担心取消证券交易印花税，会失去调节证券市场的功能。对此，前文已有分析，可通过调整交易手续费等方式替代。
2.对取消附加税费从未思考过，听说后有一定赞同
因为大部分人士根本没有想过可以取消附加税费，因此从未思考过这个问题，所以在了解本人建议后，表示需要消化，部分人士表示赞同。这种情况更说明需要国家权威机构和社会有识之士，对这个问题进行更深入的论证与宣传，广泛征求意见。
3.反对取消附加税费和印花税
据本人所知，这部分人士并不多，主要是一些财政与税务干部，其中有一些参与了附加税费立法（城市维护建设税法和印花税法的征求意见稿）。从征求意见稿的说明看，立法的必要性主要是“落实税收法定原则”，总体考虑是“基本保持现行税制框架和税负水平总体不变”，即为了将“条例”换成“法”而立法。对应否继续征收的问题，并没有深入思考和研究。
因此，在财政部和国家税务总局主导税法立法的情况下，取消附加税费和印花税，几无可能。但在全国人大层次，应当对应否继续征收，进行深入研究，广泛征求社会意见，方能得出合理结论。
已经征求意见的城市维护建设税法和印花税法，实属为了将“条例”换成“法”而立法，这绝非“税收法定”的本意，殊不可取。
建议对应否取消附加税费和印花税，进行深入研究，广泛征求社会意见，从而得出合理结论。
如决定取消附加税费和印花税，建议在下一轮降税减费之时进行，从而减轻纳税人负担，激发市场活力，最终增加国家税收。
发表说明：本文已同时发送至据说是全国人大法工委的邮箱，也欢迎大家转发。
作者：徐晓东，注册会计师、律师、造价工程师、环境影响评价工程师、注册税务师、资产评估师、房地产估价师、土地估价师、注册咨询工程师、投资建设项目管理师、经济师，咨询电话：18011441656 13708061020，QQ：14139187。欢迎交流！
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